Суддя касаційної інстанції в складі Верховного Суду розглядатиме в середньому 11 справ на день – такий невтішний прогноз щодо колосального навантаження робить суддя ВСУ Олександр Волков.
Олександр Волков: «Коли суддів критикують за прийняті рішення, чому ніхто не задається питанням: наскільки справедливий закон, який суддя зобов’язаний застосовувати?»
Конституційні новації в сфері правосуддя, як реалізовані, так і задекларовані, – невичерпна тема для обговорення. Ось і наш дзвінок судді Верховного Суду України, члену Конституційної комісії і Ради з питань судової реформи Олександра Волкова з проханням прокоментувати одну з імплементаційних законодавчих ініціатив переріс в пропозицію зустрітися і поговорити більш предметно в рамках інтерв’ю. Причому актуальних інформаційних приводів було більш ніж достатньо: це і рішення Вищої ради юстиції про внесення змін до свого регламенту, і визначення чисельності нового Верховного Суду в кількості 120 суддів.
– Олександре Федоровичу, рішення Європейського суду з прав людини (Євросуд) у вашій справі багато в чому послужило каталізатором для нинішньої кампанії за судовим реформування. Якщо в цілому проаналізувати вже вступили в силу конституційні та імплементаційні новації в частині правосуддя, то, на Ваш погляд, чи дозволять дані зміни вирішити системні проблеми, на які звернув увагу Страсбурзький суд?
– Я зупинюся на конституційних змінах в частині правосуддя, оскільки до нового Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у мене досить неоднозначне ставлення. Думаю, ви пам’ятаєте історію появи цього закону: на відміну від «конституційного» проекту, який проходив широке експертне обговорення, імплементаційні зміни з’явилися без такого обговорення, тому окремі законодавчі пропозиції досить «сирі» і носять відверто популістський характер. Крім того, імплементаційний закон – це лише інструмент для реалізації конституційних приписів, і в залежності від ситуації і конкретних реалій він може змінюватися.
А ось конституційні новації – це фундаментальні зміни, здатні вирішити глибинні проблеми українського правосуддя, в тому числі і ті, на які вже неодноразово звертав увагу в своїх рішеннях Євросуду. Вносячи зміни до Основного Закону, Україна велосипед не показала, оскільки більшість новацій були засновані на загальновизнаних світових і європейських стандартах в частині організації діяльності судової системи. Це і деполітизація процедури формування суддівського корпусу (за допомогою відсторонення парламенту від процедури прийняття рішень щодо суддівської кар’єри), і зміна підходів до складу Вищої ради юстиції (ВРЮ), який повинен пройти процес реорганізації до Вищої ради правосуддя (ВСП), що складається з більшості суддів, обраних самими суддями, і інші зміни, спрямовані на посилення гарантій незалежності судової влади.
– Але важелі впливу на судову систему у законодавців збереглися, і вони досить вагомі. Останнім часом ми стаємо свідками того, як парламентарії за допомогою неприйняття важливих законів блокують реалізацію конституційних змін …
– Дійсно, проблеми в організації діяльності та взаємодії між трьома гілками влади – законодавчою, виконавчою та судовою – сьогодні існують, і вони досить серйозні. Але, напевно, сама глобальна проблема полягає у надмірній зарегульованості нашого законодавства. Адже на даний момент в нашій державі діє близько 96 тис. Нормативно-правових актів! Можете уявити, скільки міститься в цьому масиві норм розбіжностей і протиріч. А специфіка діяльності судді якраз і полягає в застосуванні законів і нормативно-правових актів. І коли суддів критикують за прийняті рішення, чому ніхто не задається питаннями: наскільки справедливий закон, який суддя зобов’язаний застосовувати, хто в цьому випадку несправедливий: суддя, застосував нормативний акт, або той, хто його прийняв?
– Можливо, вирішити цю проблему допоможе інститут конституційної скарги? Чи стане цей інструмент дієвим?
– Цей інститут довів свою ефективність у багатьох європейських країнах, і завдяки йому ми зможемо істотно поліпшити якість права в нашій державі.
– А ця новела для України є еволюційним зміною або революційним? І наскільки готова національна правова система до такого нововведення?
– Ця зміна можна віднести до категорії еволюційних, оскільки і раніше була передбачена можливість для звернення до Конституційного Суду України на предмет конституційності норм закону та інших правових актів. Правда, це право реалізовувалося опосередковано, через суб’єктів права на конституційне подання, в числі яких і Верховий Суд України (ВСУ). А в зв’язку з конституційними змінами громадяни отримають можливість безпосередньо звертатися в КСУ з таких питань.
– Але поки не прийнятий новий закон про КСУ, «ввести в експлуатацію» новий інститут не можна? Адже в статті 55 Конституції України прописується, що звернутися з конституційною скаргою в КСУ можна на підставах, встановлених Конституцією, і в порядку, визначеному законом …
– Інститут конституційної скарги в нашій державі вже діє, посколькуон передбачений статтею 1511 Конституції України, положення якої є нормами прямої дії. При цьому ми повинні пам’ятати про пункт 1 перехідних положень Основного Закону, де йдеться: закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Основному Закону. Отже, конституційна скарга може розглядатися за чинною процедурою всім складом КСУ, поки не буде прийнято новий закон. В останньому, безумовно, необхідно передбачити особливості розгляду конституційних скарг, наприклад, більш камерним, мобільним складом Суду: спочатку колегіями суддів, а потім – сенатами. Такий алгоритм дозволить більш оперативно і ефективно розглядати конституційні скарги.
– Що стосується еволюційних і революційних новацій, то до останніх, напевно, можна віднести ідею створення нового Верховного Суду. А припускали ви, що стоїть за зміною конституційного назви Верховного Суду?
– Ще на етапі обговорення «конституційного» проекту представниками окремих політичних сил висловлювалися революційні ідеї – звільнити всіх суддів. І хоча про зміну в Конституції України назви Верховного Суду як про один з інструментів для досягнення цієї мети відкрито не говорилося, такий сценарій розвитку подій не виключає.
На мій погляд, подібні революційні ідеї належного ефекту не дадуть. Сьогодні на адресу суддів звучить дуже багато критики, заснованої на горезвісному низький рівень суспільної довіри до судів. Давайте проаналізуємо. За останні роки динаміка розгляду справ свідчить про зниження рівня оскарження рішень: в середньому щороку українські суди розглядають близько 4 млн справ, і якщо в 2010-2013 роках рівень оскарження був досить високим – близько 40%, то за останні кілька років він знизився до 20 -15%. А рівень в 10-15% для оскарження судових рішень є стандартним для європейської практики. Виникає питання: так звідки взялося думку, що громадяни не довіряють суду, якщо дані судової статистики свідчать про зворотне? .. Відповідь очевидна: воно було сформовано політиками, яким вигідно, щоб питання щодо справедливості ставилося в площині діяльності суддів, а не законодавців, з точки зору якості прийнятих ними законів.
Мене іноді запитують: яким має бути судове рішення – законним чи справедливим? І знаєте, що я на це відповідаю? .. Рішення суду повинно бути передбачуваним, прогнозованим, заснованим на принципах верховенства права і законності.
– Проблема з прогнозованість судових рішень сьогодні стоїть досить гостро, але її рішення, напевно, багато в чому залежить від діяльності Верховного Суду.
– Ще в радянські часи вирішення проблеми прогнозованості судових рішень знаходилося в сфері компетенції Верховного Суду. Вона вирішувалася за допомогою різних механізмів, наприклад, за допомогою постанови Пленуму Суду, тобто не судового рішення, а так званого узагальненого прецеденту. Але в 1996 році від такого механізму законодавці відмовилися, мотивуючи тим, що судді повинні бути незалежні, в тому числі і від думки вищого суду. І поступово це рішення привело до такого плачевного результату: суди виносять близько 4 млн рішень в рік – для України це невиправдано велика кількість, суди сьогодні перевантажені, а положення одних і тих же законів судами часто трактуються по-різному!
Вирішити цю проблему можна за допомогою постанов Верховного Суду, що мають фактично квазіпрецедентний характер. У них можуть бути усунені і протиріччя кількох законів, що регулюють одні й ті ж правовідносини. При цьому судді не стають «рабами» такої постанови, вони можуть відступити від позиції Верховного Суду, але тільки за наявності належної мотивації і обгрунтування.
– А як ви можете прокоментувати нещодавнє рішення щодо визначення чисельності нового Верховного Суду, який буде складатися з 120 суддів. Чи достатнім буде така кількість, адже профільним суддівським законом встановлено граничну чисельність ЗС – не більше 200 суддів?
—
Відповідно до нового алгоритму організації діяльності ВС, в тому числі вимог щодо формування Великої палати в складі 21 судді (по п’ять суддів від кожної юрисдикції та Голова ВС), в чотирьох касаційних судах працюватимуть близько 100 суддів, точніше – 99, оскільки члени Великої палати, включаючи Голову Суду, ні здійснювати правосуддя у відповідних касаційних судах. Якщо спроектувати кількість справ, які розглядають нинішні вищі спеціалізовані суди в середньому за рік, на певну чисельність нового Верховного Суду, то за попередніми підрахунками виходить, що суддя касаційної інстанції в складі ЗС повинен буде розглядати в середньому близько 11 справ на день! Це колосальний обсяг роботи!
Таке навантаження у суддів ВС буде, за найоптимістичнішими прогнозами, протягом декількох років, поки не внесуть зміни до процесуальних кодексів. При цьому потрібно розуміти, що нове процесуальне законодавство запрацює не одразу. Крім того, не варто забувати і про велику кількість справ, які залишаться нерозглянутими нині діючими вищими судами, включаючи Верховний.
Існують і інші ризики. Скажімо, чи зможуть адвокати і юристи-науковці, які прийдуть працювати в ВС, впоратися з таким значним обсягом роботи. У цьому випадку діяльність суддів, у яких є досвід роботи в апеляційній та касаційній інстанціях, напевно буде більш оперативної і продуктивною.
– А чи виправданий паритетний принцип формування касаційних судів у складі ЗС, згідно з яким кожен Суд складатиметься з рівної кількості суддів – по 30 чоловік?
– На мій погляд, такий підхід є помилковим, виходячи знову-таки з того, яка кількість справ надходить на розгляд вищих спеціалізованих судів в розрізі різних юрисдикцій. Наприклад, станом на перше півріччя 2016 року найбільша кількість справ (як надійшли, так і нерозглянутих) знаходилося у Вищому спеціалізованому суді України з розгляду цивільних і кримінальних справ – близько 40 тис., З них понад 30 тис. – Цивільні справи. На другому місці – Вищий адміністративний суд України: за вказаний період на його розгляді перебувало близько 37 тис. Справ. А на третьому – Вищий господарський суд України з результатом робочого навантаження близько 9 тис. Справ. Тобто кількість господарських і кримінальних справ є практично однаковим – близько 9 тис. справ.
Динаміку надходження в касаційні суди різних категорій справ необхідно було врахувати при визначенні чисельності кожного касаційного суду в складі ВС. Це в першу чергу дозволило б збалансувати навантаження на суддів.
– А які законодавчі інструменти для вирішення проблеми надмірного навантаження на суди необхідно передбачити?
– Передумови для вирішення цієї проблеми містяться в конституційних новаціях, зокрема в положеннях статті 124 Основного Закону, якими передбачено, що законом може бути визначено обов’язковий досудовий порядок врегулювання суперечок. І для таких категорій справ, як, скажімо, суперечки, пов’язані з податками, митницею або суперечки щодо соціальних виплат, давно пора передбачити досудовий порядок вирішення. Ще одним механізмом мінімізації кількості справ, що надходять на розгляд судів, може стати закріплення за постановами ВС статусу квазіпрецедентних на рівні процесуального законодавства.
Введення цих механізмів і їх ефективне використання на практиці дозволить істотно зменшити навантаження на суди, в тому числі і на Верховний. І тоді, можливо, і кількості в 120 суддів для ВС буде багато.
– Зважаючи на відсутність спеціального закону ВРЮ 20 жовтня ц.р. вирішив, так би мовити, розблокувати свою роботу власноруч, прописавши механізм виконання окремих нових конституційних функцій на рівні регламенту. На ваш погляд, наскільки виправданий такий крок?
– Таке рішення ВРЮ цілком виправдано. Згідно з пунктом 1 та підпунктом 1 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, до створення Вищої ради правосуддя його повноваження здійснює ВРЮ. Закон України «Про Вищу раду юстиції» є чинним у частині, що не суперечить Основному. Отже, дії ВРЮ були законними.
Робота ВРЮ (ВСП) не повинна зупинятися і залежати від волі політиків – їх бажання або небажання приймати відповідний закон. До чого це може призвести, ми вже бачили в 2014-2015 роках, коли після прийняття Закону «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» діяльність двох органів, відповідальних за формування суддівського корпусу – ВРЮ та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України – була паралізована на довготривалий період.
Динаміку надходження в касаційні суди різних категорій справ необхідно – Але ж без законодавчої регламентації ВРЮ не зможе виконувати всі функції?
– Безумовно, наприклад, ВРЮ не може розглядати питання щодо звільнення суддів на такій підставі, як порушення ними присяги. Це підстава діючої статтею 126 Конституції України вже не передбачено, а нові підстави, встановлені цією ж нормою (наприклад, вчинення суддею істотного дисциплінарного проступку, грубе або систематичне нехтування обов’язками, що є несумісним зі статусом судді або свідчить про його невідповідність займаній посаді), що не нормовані процедурним інструментарієм на законодавчому рівні.
– І дисциплінарні справи ВРЮ, очевидно, теж розглядати поки не зможе …
– Не зможе, оскільки в Законі України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено (стаття 108), що дисциплінарне провадження щодо судді здійснюють дисциплінарні палати ВСП в порядку, визначеному Законом України «Про Вищу раду правосуддя». Тобто Вища рада юстиції не зможе виконувати повноваження, які не передбачені Конституцій України, а також виконувати нові конституційні функції, якщо стосовно них уже передбачена застереження про реалізацію за процедурою, встановленою на законодавчому рівні.
– Олександре Федоровичу, а яким ви бачите своє професійне майбутнє в нових реаліях діяльності судової системи: чи будете ви претендувати на місце судді в новому ВС?
– Свою діяльність з судовою системою я пов’язав ще в 1983 році, коли був обраний народним суддею. І за ці 33 роки працював у різних судах різних рівнів, а також в інших органах влади. Для себе я рішення прийняв – брати участь в конкурсі на посаду судді Верховного Суду буду. Хоча, безумовно, в тому, під яким «соусом» буде проходити формування ВС, є якийсь елемент приниження для діючих суддів. Але певні нюанси для доступу до суддівської професії були, напевно, завжди. Хіба не можна назвати принизливим те, що обов’язковою умовою для доступу до професії в радянські часи було членство в Комуністичній партії? .. І такий сумний досвід був у багатьох суддів …
Тому, коли для заняття посади судді висуваються додаткові умови і нові вимоги, якщо вони важливі для української держави і суспільства в нинішній ситуації, – до цього потрібно ставитися з розумінням …
– Особливо з огляду на фінансові бонуси – значне збільшення рівня суддівської винагороди, особливо для «верховних» суддів …
– Більшість суддів сьогодні не вірять в те, що законодавчі приписи в частині суттєвого збільшення їх рівня матеріального забезпечення будуть реалізовані. Суддям вже не звикати до того, що законодавці спочатку обіцяють їм якісь преференції, а потім не виконують своїх обіцянок або того гірше – урізають уже існуючий рівень матеріального забезпечення. І таких прикладів історія знає чимало. Згадати хоча б 2010 рік, коли суддям обіцяли поетапне збільшення посадових окладів, згодом відповідні норми законодавства про судоустрій і статус суддів “заморозили», а потім і зовсім обмежили посадові оклади мінімальним розміром.
Передбачаючи ваше запитання, чому судді зараз масово звільняються, відповім: судді не вірять обіцянкам політиків. Вони втомилися від того, що приписи щодо неможливості зменшення рівня матеріального забезпечення суддів, що є важливою складовою їхньої незалежності, в нашій державі не виконуються. І повірте, страх перед проведенням перевірок майнового стану, то, про що сьогодні говорять багато, тут ні при чому.
– І останнє запитання. Давайте уявимо, що нинішні законодавчі новації були успішно реалізовані і почали застосовуватися на практиці: коли ми побачимо / відчутний перші плоди судової реформи?
– Реалізувати всі конституційні новації в частині правосуддя за один день, безумовно, не вдасться, в кращому випадку це завдання здійсненне за кілька років. У цьому питанні важлива злагоджена робота всіх гілок влади, а не тільки судової. Багато чого буде залежати від того, наскільки якісно – чітко і зрозуміло – чи вдасться виписати нові процесуальні правила, відмовившись від рудиментарних норм і усунувши колізії в законодавстві. Також потрібно оптимізувати організацію роботи судової системи з метою підвищення ефективності її діяльності. Скажімо, зменшити навантаження на суди за допомогою того ж досудового порядку врегулювання суперечок, провести укрупнення судів шляхом впровадження автоматизованої системи електронного діловодства і багато іншого.
Я оптиміст, тому вірю в те, що реальні результати судової реформи будуть відчутні вже через кілька років.
(Розмовляла Ольга КИРІЄНКО, «Юридична практика»)
