Науковий висновок
щодо можливості перерахунку раніше призначених пенсій прокурорсько-
слідчим працівникам на підставі положення ч. 13 ст. 50-1 Закону України
«Про прокуратуру» від 05.11.1991 р., № 1789-XII
До Національної академії правових наук України надійшло звернення вх. №145/1 від 12.02.2018 р. заступника Голови Союзу юристів України В. П. Гузира з проханням висловити правову позицію Національної академіїправових наук України щодо можливості перерахунку раніше призначених пенсій прокурорсько-слідчим працівникам на підставі положення ч. 13 ст. 50-
1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 р., № 1789-XIIвикладеного в такій редакції: «Обчислення (перерахунок) пенсій провадиться за документами пенсійної справи та документами, додатково поданимипенсіонерами, виходячи з розміру місячного заробітку за відповідною посадою,з якої особа вийшла на пенсію, станом на час звернення за
призначенням або перерахунком».
Проаналізувавши викладену в зверненні правову ситуацію, висловимо наступні міркування щодо її врегулювання.
(1) Законом України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 р., № 1789- XII у частинах 13 та 18 ст. 50-1 були регламентовані підстави та порядок перерахунку пенсій прокурорам. Так, згідно з ч. 13 ст. 50-1 цього Закону обчислення (перерахунок) пенсій провадиться за документами пенсійної справи та документами,додатково поданими пенсіонерами, виходячи з розміру місячного заробітку за відповідною посадою,з якої особа вийшла на пенсію, станом на час звернення за призначенням або перерахунком.
Відповідно до ч. 18 ст. 50-1 (у редакції, яка діяла до 01.01.2015 р.) зазначеного Закону призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв’язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Перерахунок призначених пенсій провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, у якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за
минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Перерахунок пенсій провадиться з урахуванням фактично отримуваних працівником виплат і умов оплати праці, що існували на день його звільнення з роботи.
Законом України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 р., № 76- VІІI, ч. 18 ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ викладена в наступній редакції: «Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України». Цей
Закон згідно з п. 1 Прикінцевих положень набрав чинності з 01 січня 2015 року.
Окрім цього 15.07.2015 року набув чинності Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р., № 1697-VII. Відповідно до Розділу ХІІ Прикінцевих положень Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р., № 1697-VII визнано такими, що втратили чинність із набранням чинності цим Законом положення: Закон України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 р.,
№ 1789-XII, крім пункту 8 частини 1 статті 15, частини 4 статті 16, абзацу першого частини 2 статті 46-2, статті 47, частини першої статті 49, частини 5 статті 50, частин третьої, четвертої, шостої та одинадцятої статті 50-1, частини третьої статті 51-2, статті 53 щодо класних чинів (їх дія поширюється на осіб, яким присвоєно класні чини до набрання чинності цим Законом), статті 55 щодо посвідчення працівника прокуратури, статті 2 у частині підстав звільнення з посади Генерального прокурора України, а також статті 13 щодо функціонування в системі органів прокуратури міських, районних, міжрайонних, районних у містах прокуратур, яка втрачає чинність з 15 грудня 2015 року. Отже, частини 13 та 18 ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 р., № 1789-XII є нечинними.
(2) Згідно з ч. 20 ст. 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р., № 1697-VII умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України. Проте на сьогодні бракує затвердженого Кабінетом Міністрів України порядку перерахунку пенсій, призначених працівникам прокуратури. Разом з цим,
наведені зміни законодавства не позбавляють прокурорсько-слідчих працівників права на перерахунок пенсії, який був гарантований ч. 13 та ч. 18 ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 р., № 1789- XII при призначені пенсії, а лише покладають визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури на Кабінет
Міністрів України. Частиною першою ст. 46 Основного Закону України визначено, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом. Відповідно до ч. 3 ст. 22 Конституції України при прийнятті нових
законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Питання недопущення звуження змісту й обсягу існуючих прав і свобод неодноразово було предметом конституційного розгляду. Так, у рішенні Конституційного Суду України від 14 червня 2007 року №3-рп/2007 зазначається: «Звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права. Звуження обсягу прав і свобод – це зменшення кола суб’єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь- яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод,
тобто їх кількісної характеристики» (абз. 6п. 4 мотивувальної частини). Конституційний Суд України в рішенні від 28 квітня 2009 року № 9- рп/2009, вказуючи на недопустимість звуження змісту й обсягу наявних прав і свобод, що об’єктивно призведе до погіршення становища особи в суспільстві через їх обмеження, зробив концептуальне застереження органам державної влади про те, що невиконання державою своїх зобов’язань призводить до порушення принципів правової держави, ставить громадян у нерівні умови, підриває принцип довіри особи до держави (абз. 5п. 5 мотивувальної частини).
У рішенні від 6 липня 1999 року № 8-рп/99 Конституційний Суд України зазначив: «Служба в міліції, державній пожежній охороні передбачає ряд специфічних вимог, які дістали своє відображення у законодавстві. Норми, що регулюють суспільні відносини у цих сферах, враховують екстремальні умови праці, пов’язані з постійним ризиком для життя і здоров’я, жорсткі
вимоги до дисципліни, професійної придатності, фахових, фізичних, вольових та інших якостей. Це повинно компенсуватись наявністю підвищених гарантій соціальної захищеності, тобто комплексу організаційно- правових та економічних заходів, спрямованій на забезпечення добробуту саме цієї категорії громадян як під час проходження служби, так і після її закінчення (абз. 3п. мотивувальної частини). Конституційний Суд України вважає, що ці положення також поширюються, зокрема, і на службу ворганах прокуратури. Проте ці «пільги» за своєю сутністю насправді є непільгами, а гарантіями та іншими засобами забезпечення професійної діяльності окремих категорій громадян, ефективного функціонування відповідних органів. Оскільки для значної кількості громадян України пільги, компенсації і гарантії, право на які передбачене чинним законодавством, є
додатком до основних джерел існування, необхідною складовою конституційного права на забезпечення життєвого рівня (ст. 46 Конституції України), то звуження змісту та обсягу цього права шляхом прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів за ст. 22 Конституції України не допускається. Зупинення його дії можливе лише за умови введення відповідно до п. 31 ч. 1 ст. 85 та п. 19 ст. 92 Конституції України надзвичайного стану (ст. 64 Конституції України)».
Правова позиція Конституційного Суду України з питань обмеження пільг, компенсацій і гарантій полягає також у тому, що комплекс організаційно-правових та економічних заходів, спрямованих на забезпечення соціального захисту їх та їхніх сімей, зумовлено не втратою працездатності, безробіттям або відсутністю достатніх засобів для існування (ст. 46 Конституції України), а особливістю професійних обов’язків, пов’язаних з ризиком для життя та здоров’я, певним обмеженням конституційних прав і свобод. Здійснення таких заходів не залежить від розміру їх доходів чи наявності фінансування з бюджету, а має безумовний
характер (рішення Конституційного Суду України: від 6 липня 1999 року № 8-рп/99 у справі щодо права на пільги; від 20 березня 2002 року № 5-рп/2002 у справі щодо пільг, компенсацій і гарантій; від 17 березня 2004 року № 7-рп/2004 у справі про соціальний захист військовослужбовців та працівників правоохоронних органів) (абз. 15 п. 6 мотивувальної частини Рішення від 1 грудня 2004 року № 20-рп/2004).
Отже, Конституцією України закріплено права та необхідні умови для реалізації їх кожним громадянином, у тому числі право на соціальний захист та достатній життєвий рівень, яке включає в себе достатній рівень пенсійного забезпечення. Це підтверджується, зокрема, вищезазначеними рішеннями Конституційного Суду України. Комплексний аналіз наведених рішень дає підстави для висновку, що Конституційний Суд України неодноразово вказував на недопустимість звуження чи обмеження розміру пенсійного забезпечення осіб, яким пенсія призначається спеціальними законами у зв’язку зі здійсненням особливої діяльності. Тому звуження обсягу існуючих прав працівників органів прокуратури, зокрема щодо рівня пенсійного забезпечення, є недопустимим.
(3) Працівники органів прокуратури мають особливий правовий статус. Так, відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 16 Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р., № 1697-VII незалежність прокурора забезпечується, зокрема, належним матеріальним, соціальним та пенсійним забезпеченням. Стаття 86 цього Закону визначає порядок і розміри виплати такого належного
пенсійного забезпечення. Зокрема, право на перерахунок пенсії прокурорам визначено ч. 4 цієї статті, згідно з якою середньомісячна сума зазначених виплат за 60 календарних місяців визначається шляхом ділення загальної суми таких виплат на 60. Коригування вказаних виплат проводиться із застосуванням коефіцієнта загального підвищення розмірів посадового
окладу та надбавок до нього. Посадовий оклад, надбавки за вислугу років під час призначення пенсії враховуються в розмірах за останньою займаною посадою прокурора, установлених на момент виникнення права на перерахунок пенсії за вислугу років.
Отже, прокурори-пенсіонери користуються всіма правами і свободами людини та громадянина, гарантіями цих прав і свобод, закріпленими в Конституції України та законах України, з урахуванням особливостей, установлених спеціальними законами. Прокурори, які прагнули реалізувати своє право на перерахунок пенсії мали законодавчо забезпечені гарантії реалізації цього права, а, отже, і відповідні законні очікування. Після внесення змін, особи яким були раніше призначені пенсії втратили такі гарантії, зокрема, на сьогодні працівники органів прокуратури, які вже отримують пенсію, звертаючись до регіональних управлінь Пенсійного фонду України, отримують рішення про відмову в її перерахунку та змушені звертатися до суду, щоб оскаржити таке рішення, посилаючись на те, що зміни до законодавства щодо перерахунку пенсій погіршують їх становище у порівнянні з тим, що існувало до відповідних змін та апелюють до ст. 58 Конституції України.
Частиною першою ст. 58 Конституції України передбачено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи. Принцип неприпустимості зворотної дії в часі нормативних актів знайшов своє закріплення в міжнародно-правових актах, зокрема і в Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини (ст. 7).
У Рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року N 1- рп/99 (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів)зазначено, що дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Правова позиція, яка висловлена Верховним Судом України в постанові від 22 лютого 2017 року у справі № 6-2705цс 16 тільки підтверджує, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі.
Отже, за загальним правилом закон зворотної сили не має. Це правило надає визначеності і стабільності суспільним відносинам. Це означає, що закони поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності.
Винятком є випадки коли: а) наявна вказівка в законі про надання йому (або окремим статтям) зворотної сили; б) нормативно-правовий акт пом’якшує або скасовує відповідальність. Разом з цим, у своєму зверненні Ви вдалися до широкого трактування припису ч. 1 ст. 58 Конституції України, зазначивши (на стор. 2) : «це положення гарантує недопустимість при перерахунку пенсій застосовувати законодавство для її зменшення або обмеження». Автори науково-практичного коментаря до Конституції України зауважують, що формулювання ч. 1 ст. 58 Конституції України ставить під сумнів можливість зворотної дії закону, що передбачає інше поліпшення щодо прав людини і громадянина, ніж пом’якшення або скасування відповідальності, тобто
законодавець позбавив можливості надати зворотну силу законові, який буде сприятливим для громадянина.
(4) На практиці досить часто законодавець та правозастосовні органи обмеження чи зупинення пенсійних чи інших соціальних виплат пов’язують із відсутністю фінансових можливостей держави. Тому, ухваливши аналізовані зміни та, визначивши Кабінет Міністрів України державним органом, який повинен забезпечувати реалізацію права прокурорських працівників на перерахунок раніше призначених пенсій, нормотворець надав право Кабінету Міністрів України визначати умови та порядок перерахунку
Конституція України. Науково-практичний коментар / редкол.: В. Я. Тацій, О. В. Петришин, Ю. Г. Барабаш
та ін. ; Нац. акад. прав. наук України. Х. : Право, 2011. C. 431 раніше призначених пенсій, виходячи з наявних фінансових можливостей бюджету, що за висновком Конституційного Суду України, викладеному в Рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011, узгоджується з функціями Уряду, визначеними у ст. 116 Конституції України. Таким чином, умови та порядок перерахунку раніше призначених пенсій прокурорсько-слідчим працівникам залежать від соціально-економічних
можливостей держави та повинні надаватися в порядку й розмірах, передбачених відповідними нормативними актами: законами України «Про Державний бюджет» і постановами Кабінету Міністрів України. На залежність розмірів соціальних виплат і соціальних послуг від фінансових можливостей держави звертав увагу Конституційний Суд України й у своїх рішеннях від 19 червня 2001 року № 9-рп/2001 та від 8 жовтня 2008 року № 20-рп/2008. Конституційний Суд України в рішенні від 26 грудня 2011 року № 20- рп/2011, одним із визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері назвав додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.
Аналогічні положення відображені у ст. 22 Загальної декларації прав людини, згідно з якою кожна людина як член суспільства має право на соціальне забезпечення, здійснення необхідних для підтримання її гідності, вільного розвитку її особи прав у економічній, соціальній і культурній галузях за допомогою національних зусиль і міжнародного співробітництва та відповідно до структури і ресурсів кожної держави. Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 року встановлює загальний обов’язок держав забезпечувати здійснення цих прав у максимальних межах наявних ресурсів (ст. 2). Європейський суд з прав людини у рішенні від 9 жовтня 1979 року у справі «Ейрі проти Ірландії» констатував, що здійснення соціально-
економічних прав людини значною мірою залежить від становища в державах, особливо фінансового. Такі положення поширюються й на питання допустимості зменшення соціальних виплат, про що зазначено в рішенні цього суду в справі «Кйартан Асмундсон проти Ісландії» від 12 жовтня 2004 року.
Таким чином, незалежно від втрати чинності частини 13 та 18 ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 р., № 1789-XII перерахунок пенсій прокурорсько-слідчим працівникам повинен проводитися на умовах, які існували на час звернення за призначенням або перерахунком.
Підставами для цього є наступне:
1. Відповідно до ч. 3 ст. 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
2. Конституцією України в ст. 46 закріплено права та необхідні умови для реалізації їх кожним громадянином, у тому числі право на соціальний захист та достатній життєвий рівень, яке включає в себе достатній рівень пенсійного забезпечення.
3. Оскільки для прокурорсько-слідчих працівників України пільги, компенсації і гарантії, право на які передбачене чинним законодавством, є додатком до основних джерел існування, необхідною складовою конституційного права на забезпечення життєвого рівня (ст. 46 Конституції України), то звуження змісту та обсягу цього права шляхом прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів за ст. 22 Конституції України не допускається. Зупинення його дії можливе лише за умови введення відповідно до п. 31 ч. 1 ст. 85 та п. 19 ст. 92 Конституції України надзвичайного стану (ст. 64 Конституції України)». Неприпустимість звуження обсягу існуючих прав працівників органів прокуратури, зокрема щодо рівня пенсійного забезпечення, що підтверджується і правовою позицією Конституційного Суду України.
4. Водночас умови та порядок перерахунку раніше призначених пенсій прокурорсько-слідчим працівникам, які залежать від соціально-економічних можливостей держави, можуть регулюватись в порядку, передбаченому відповідними нормативно-правовими актами: законом України «Про Державний бюджет» та постановами Кабінету Міністрів України, прийнятими з дотриманням чинних законів, зокрема – у сфері бюджетного законодавства.
Висновок підготовлено:
Ярошенком О.М., провідним науковим співробітником НДІ правового
забезпечення та інноваційного розвитку НАПрН України, доктором
юридичних наук, професором, членом-кореспондентом НАПрН України.
