ШАНС АДВОКАТУРИ
Механізми реалізації реформування адвокатури України в рамках «Стратегії реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015–2020 роки»
Стратегічне планування має справу не з майбутніми рішеннями,
а з майбутнім рішень, ухвалених сьогодні.
(Пітер Друкер)
Вступивши до Ради Європи, Україна взяла на себе ряд зобов’язань, які стосуються, насамперед, приведення її правової та політичної систем у відповідність до вимог РЄ. Окрім того, 27 червня 2014 р. Наша країна підписала Угоду про асоціацію з Євросоюзом. Це – цивілізаційний вибір українського народу на користь європейської демократії, правової держави та активного громадянського суспільства.
Нагадаємо також, що 27 листопада 2014 року під час першого засідання Верховної Ради України VIII скликання депутати підписали коаліційну угоду, в якій взяли на себе публічні зобов’язання, в тому числі й щодо проведення судової реформи та реформи адвокатури.
Катерина Коваль,
заступник голови Союзу юристів України
Потреба визначеня нових векторів розвитку
Адвокатура багато років стояла перед нагальною потребою визначення нових векторів подальшого розвитку, що було зумовлено загостренням політичної ситуації, рядом зовнішніх загроз та внутрішніх ризиків, погіршенням соціально-економічних показників у країні, трансформацією правової системи, що не могло не відобразитись на українській адвокатурі в цілому.
Рада Європи неодноразово приділяла увагу невиконанню Україною зобов’язань, взятих нею при вступі до РЄ щодо проведення деяких структурних реформ в адвокатурі.
Тож сьогодні знову постала потреба запропонувати черговий законопроект про адвокатуру та адвокатську діяльність, який би враховував сучасний стан української адвокатури і не надумані, штучні, а реальні виклики для її становлення як європейської демократичної правозахисної інституції в українському соціально-правовому просторі.
Адвокатура України обрала європейський шлях розвитку й послідовно повинна рухатися вперед. Необхідна інтелектуальна консолідація всієї адвокатської спільноти, програма реформи адвокатури та стратегія розвитку.
Реформування судової сфери і всіх суміжних правових інститутів
Як відомо, Указом Президента України від 20 травня 2015 року № 276/2015 схвалена Стратегія реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015–2020 роки.
Стратегія судової реформи є базою для координації всіх суб’єктів реформ. Вона встановлює пріоритети реформування суміжних правових інститутів як на рівні конституційних змін, так і на рівні впровадження першочергових невідкладних заходів, які забезпечать необхідні позитивні зрушення у функціонуванні відповідних правових інститутів.
Деталізований перелік завдань, заходів, очікуваних результатів та показників реалізації впровадження міститься в Плані дій щодо реалізації положень Стратегії реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015–2020 роки, схваленому Радою з питань судової реформи.
Згідно з цього плану даний процес проходитиме в два етапи. Перший етап – невідкладне оновлення законодавства, спрямоване на відновлення довіри до судової влади та суміжних правових інститутів в Україні. Другий етап – системні зміни в законодавстві, в тому числі прийняття змін до Конституції України та комплексна побудова інституційних спроможностей відповідних правових інститутів.
Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження № 864-р «Про визначення механізму впровадження Плану дій щодо реалізації положень Стратегії реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 роки» від 19 серпня 2015 р., згідно якого Раді з питань судової реформи з урахуванням її основних завдань рекомендовано:
— визначити інституційних координаторів з виконання окремих заходів плану дій з числа органів, відповідальних за їх виконання, виходячи з компетенції таких органів (далі – інституційні координатори);
— розглянути питання щодо внесення змін до плану дій в частині визначення органів, відповідальних за виконання окремих заходів плану дій, зокрема у разі відсутності в таких органів відповідної компетенції для виконання функцій інституційного координатора, а також у разі внесення інституційними координаторами відповідних пропозицій;
— оприлюднити План дій на офіційному веб-порталі ради та забезпечити його регулярне оновлення у разі внесення до нього змін;
— подати зазначені річні плани роботи до Ради з питань судової реформи.
А НААУ мовчить
При тому саме Національна асоціація адвокатів України визначена інституційним координатором з виконання Плану заходів питань реформування адвокатури, про що вказується на сайті ради. Проте досі не було обговорення плану дії щодо реалізації стратегії на загальнонаціональному рівні.
Для визначення механізмів реалізації реформування адвокатури в межах Стратегії 2015–2020 років НААУ та РАУ мала забезпечити та в двомісячний строк надати й оприлюднити річний план дій з реалізації стратегії та реформи адвокатури. Відсутність усвідомлення нагальності змін, як і мотивації до дій, несистематичність роботи НААУ в частині механізмів реалізації стратегії, призведе до того, що адвокатура знову опиниться в хвості реформ. Тож слід терміново розробити таку концепцію реформування адвокатури та прийняти Програми реформування адвокатури, визначивши конкретні заходи, терміни їх виконання й виконавців, внести зміни в діючі закони та інші нормативно-правові акти відповідно до загальновизнаних міжнародних норм і стандартів, а також прийняти нові акти НААУ.
На другому етапі мають відбутися основні інституційні перетворення. На третьому, заключному етапі необхідно впровадити нормативно-правовий та науково-методичний супровід функціонування оновленої адвокатури. Сьогодні як ніколи потрібні фундаментальні дослідження щодо законодавчого забезпечення подальшої реформ адвокатури. У той же час жодного засідання Науково-консультативної ради при НААУ за три роки не було.
Варто сказати й те, що чотири нові законопроекти не відповідають сучасним умовам розвитку інституції, що прикро, бо зміни необхідно впроваджувати невідкладно.
Що вимагається вже зараз?
Наразі слід негайно розробити план дій із реалізації стратегії та реформи адвокатури. Він має охоплювати чотири етапи:
Посилення гарантій здійснення адвокатської діяльності, забезпечення доступності безоплатної правової допомоги:
— у короткостроковій перспективі визначення видів правової допомоги, які можуть здійснюватися лише адвокатом, що дасть змогу підвищити якість надання правової допомоги та якість здійснення правосуддя в цілому, не обмежуючи при цьому учасників судового процесу у праві на доступ до правосуддя;
— зміцнення на інституційному рівні Національної асоціації адвокатів України для забезпечення належної професійної діяльності адвокатури, управління юридичними професіями та представництва колективних інтересів адвокатів;
— забезпечення балансу повноважень органів адвокатського самоврядування, у тому числі кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури; удосконалення системи підзвітності органів адвокатського самоврядування, посилення відповідальності їх членів;
— підвищення вимог до здійснення адвокатської діяльності, зокрема посилення професійних та морально-етичних вимог до осіб, які мають намір отримати статус адвоката, та дисциплінарного контролю професії; уточнення підстав для притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності, удосконалення правил дисциплінарного провадження щодо адвоката, диференціювання видів санкцій, які можуть бути застосовані до адвоката;
— удосконалення процедур складення кваліфікаційного іспиту, проходження стажування; удосконалення інституту помічника адвоката;
— удосконалення порядку підвищення кваліфікації адвокатів;
— удосконалення правового регулювання професійних прав та обов’язків адвокатів, гарантій здійснення адвокатської діяльності; упровадження ефективних механізмів притягнення до відповідальності посадових осіб за порушення гарантій незалежності адвокатів; посилення гарантій захисту адвокатської таємниці;
— удосконалення соціально-економічних, фінансових та оперативних умов здійснення правової діяльності завдяки впровадженню системи страхування професійної цивільної відповідальності адвокатів, а також надання адвокатам права застосовувати спрощену систему оподаткування, обліку та звітності;
— посилення управління інформаційними системами для більшої участі адвокатів у наданні послуг “електронного правосуддя”;
— спрощення доступу громадян до безоплатної правової допомоги через удосконалення стандартів якості надання безоплатної правової допомоги та їх дотримання; розширення можливості надання первинної та вторинної безоплатної правової допомоги у цивільних та адміністративних справах, у тому числі у регіонах, на більш високому рівні;
— забезпечення належного фінансування системи надання безоплатної правової допомоги як з державного бюджету, так і з приватних джерел.
Механізми реалізації стратегії
Для цього потрібно в найкоротший строк:
- розбудувати професійну Національну асоціацію адвокатів України (НААУ) як гаранта незалежності і професійної свободи кожного адвоката;
- приєднатися до Загального кодексу правил для адвокатів країн Європейського Співтовариства (ухвалених у Страсбурзі, жовтень 1988 року), гармонізувати з ним положення Правил адвокатської етики адвокатів України та профільного закону;
- забезпечити закріплення у Конституції та законах суспільне значення, роль та місце адвокатури України у правовій державі;
- забезпечити законодавче визнання державою Україна Основних положень про роль адвокатів, прийнятих VIII Конгресом ООН по запобіганню злочинам у серпні 1990 року;
- забезпечити реальний вплив уповноважених органів адвокатської спільноти на формування державних цільових програм у галузі права та розбудови правової держави;
- забезпечити на законодавчому рівні функції для реального впливу адвокатської спільноти на реформування правоохоронної системи, системи органів прокуратури та судів;
- забезпечити на законодавчому рівні врахування пропозицій адвокатури по реформуванню кримінальної юстиції, кримінального процесу, реальну процесуальну рівність сторін обвинувачення та захисту;
- забезпечити беззаперечне дотримання працівниками органів досудового слідства і суддями процесуальних прав суб’єктів кримінального провадження на правову допомогу адвокатів, з одного боку, й з іншого повагу до передбачених законом професійних гарантій та імунітетів адвокатам. Жодне порушення професійних прав та гарантій адвокатської діяльності з боку таких посадових осіб не повинно залишитися поза увагою керівництва НААУ, з послідовним залученням винних посадових осіб до відповідальності;
- забезпечити прийняття Верховною Радою України необхідних змін до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» з урахуванням результатів широкого обговорення пропозицій адвокатами у регіонах;
- розробити та обговорити у регіонах стратегічні напрямки розвитку та діяльності НААУ на поточний рік; презентувати стратегію розвитку НААУ на наступний період;
- забезпечити реальну повноважність регіональних органів адвокатського самоврядування для виконання ними покладених діючим законодавством функцій та забезпечити прозорість у діяльності Ради адвокатів України, Національної асоціації адвокатів України, її підконтрольність та підзвітність адвокатському співтовариству.
Усі дороги ведуть у парламент
Одне з важливих і невідкладних завдань наладити належний рівень комунікації між професійною організацією адвокатів – НААУ та профільним комітетом Верховної Ради. Як на мою думку, позиція РАУ в питаннях реформування має бути висловлена публічно. Вже майже рік діє комітет зі стратегічного розвитку НААУ, але стратегії НААУ досі немає. Вона має складатися з концептуальних принципів, напрацьованих протягом багатьох років і неодноразово обговорюваних адвокатською спільнотою, рецензованих міжнародними експертами. Тож на сьогодні місія НААУ представництва інтересів адвокатури не виконана. А новий з’їзд адвокатів лише підтвердив «розбалансованість» адвокатури й небажання НААУ об’єднувати адвокатську спільноту різних регіонів, навіть якщо вони мають різні погляди на майбутнє професії. Деструктивний характер «холодної війни» між НААУ та Координаційним центром з надання безплатної правової допомоги (далі – БПД) вимагає термінового врегулювання основних спірних питань. Критикуючи БПД НААУ забуває, що критикує своїх членів.
Варто зазначити й те, що у зв’язку з відсутністю плану заходів із реалізації стратегії реформ НААУ роль адвокатури як елемента, що забезпечує змагальність у процесі, неухильно знижується. Хоча є сподівання, що адвокати, громадські організації адвокатів самі зможуть долучитися до процесу розробки стратегії реформи адвокатури та подальшої імплементації передбаченого в ній плану заходів. Це має бути важливий та новітній документ, який повинен надалі пройти широке публічне обговорення. Він стане основою для подальшої роботи Національної асоціації адвокатів України, інших об’єднань адвокатів, надасть нове дихання подальшому реформуванню адвокатури в нашій країні. Навіть більше: план заходів із реалізації стратегії реформ адвокатури повинен увійти до нової Стратегії Президента України.
Підвищення кваліфікації адвокатів
Першочерговим завданням має стати розвиток центру підвищення кваліфікації, адже створений НААУ центр так і не запрацював ефективно. Запропоновані постійно діючі безоплатні заходи з підвищення кваліфікації для адвокатів, що мали проводитися НААУ та регіональними радами, замінено на «масові заходи» для отримання сертифікатів про підвищення кваліфікації. Порядок акредитації та сертифікації осіб, які проводять такі заходи, НААУ досі не затверджено. Виникає питання: а як зараховуватимуться такі сертифікати? Адже порядком підвищення кваліфікації чітко визначено, хто може бути в якості експерта чи лектора. Це питання до організаторів таких «курсів». РАУ має звертати увагу не лише на успішні, а й на невдалі свої проекти та прийняті рішення. При тому, що жодного засідання комісії з акредитації та сертифікації при НААУ не було проведено.
Інші нагальні завдання
На підставі узагальнення проблем, які виникли під час реалізації Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», необхідно направити в парламент пропозиції щодо змін до Податкового кодексу, соціального захисту адвокатів, особливо питання пенсійного забезпечення.
Кожен адвокат має розуміти філософію рішень корпорації, яку ті, хто прийде після нас, будуть розвивати й збагачувати. Активізація, залучення адвокатів до процесу формування стратегії розвитку адвокатської спільноти є одним з головних завдань, які стоять перед органами самоврядування сьогодні. Здійснити це можливо, зробивши процес прийняття рішень такими органами максимально прозорим і публічним. Ухваленню важливих для адвокатів рішень має передувати широке обговорення, тоді такі рішення не будуть піддаватися критиці, а навпаки, супроводжуватимуться колективною волею до виконання.
Зараз адвокатура стикається з небажанням держави вести повноцінний діалог. Необхідно додатково лобіювати цілу низку гарантій незалежності адвокатів. Слід докласти багато зусиль для подальшого реформування в адвокатських колективах, причому це мають бути зусилля самих адвокатів, вчених-правників та експертів. Залишиться лише ініціювати, розробити, видати в цілому, затвердити й направити їх уповноваженому органу. Для цього ми активно маємо включитися в процес внесення змін до закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», КПК, Податкового кодексу.
Адвокатура хоче реформ
Адвокатське співтовариство об’єктивно зацікавлене в ефективності реформи правоохоронної системи, в незалежному, справедливому і кваліфікованому суді, у високому авторитеті судової влади, в розвитку правової державності в Україні. Зараз готуються нові зміни до Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», працює робоча група в адміністрації Президента України й самими адвокатами вносяться вагомі пропозиції щодо вирішення проблем, що виникли при реалізації нинішньої редакції закону з метою посилення гарантій адвокатської діяльності.
Останнім часом інформаційний фон навколо реформи професії знову на піку. Адвокатське співтовариство завмерло в нетерпінні і страху в очікуванні нових законодавчих ініціатив.
Тож саме активізація цієї роботи, залучення адвокатів до процесу формування стратегії розвитку адвокатури є одним із головних завдань, які стоять перед органами самоврядування сьогодні. Повторно, здійснити це можливо, зробивши процес прийняття їх рішень максимально прозорим і публічним. Знову закрите обговорення законопроекту повторює історію ухвалення нині діючого Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність».
Адвокатура має стати взірцем для всього суспільства. Замовчування сьогоднішніх її проблем створює нові проблеми для всієї адвокатської спільноти.
На мою думку, зараз адвокатурі України, усім нам потрібен серйозний, неупереджений і критичний аналіз ситуації, що склалася, чесне визнання причин помилок та невдач, визначення нагальних потреб асоціації, справжніх цілей і завдань її стратегічного розвитку, а також вибір найкращих засобів і методів для їх здійснення. Й при цьому маємо пам’ятати — головним для всіх нас має бути право і саме право.
Тези виступу на круглому столі: «Стан та перспективи реформування адвокатури України», що відбувся у Комітеті Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя 15.10.2015.
